Một số nội dung cơ bản của Luật Tài nguyên nước và Nghị định hướng dẫn thi hành

Luật Tài nguyên nước là một luật tổng hợp, phạm vi, đối tượng điều chỉnh rất rộng, bao gồm: việc quản lý, bảo vệ, khai thác, sử dụng tài nguyên nước; phòng, chống và khắc phục hậu quả tác hại do nước gây ra. Tài nguyên nước quy định trong Luật này bao gồm các nguồn nước mặt, nước mưa, nước dưới đất, nước biển thuộc lãnh thổ nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Luật quy định tài nguyên nước thuộc sở hữu toàn dân, do Nhà nước thống nhất quản lý.

Ngoài những quy định chung và điều khoản thi hành, Luật còn 8 chương, bao gồm những quy định đối với các hoạt động chính trong lĩnh vực tài nguyên nước. Các chương đó lần lượt là: Bảo vệ tài nguyên nước; Khai thác, sử dụng tài nguyên nước; Phòng, chống, khắc phục hậu quả lũ, lụt và tác hại do nước gây ra; Khai thác và bảo vệ công trình thủy lợi; Quan hệ quốc tế về tài nguyên nước; Quản lý nhà nước về tài nguyên nước; Thanh tra chuyên ngành về tài nguyên nước; Khen thưởng và xử lý vi phạm. Toàn bộ Luật có 75 điều.

Những nội dung  cơ bản của Luật Tài nguyên nước

 Sở hữu tài nguyên nước

Điều 1 Luật Tài nguyên nước quy định: “Tài nguyên nước thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước thống nhất quản lý”. Đây là quy định cơ bản nhất, là cơ sở cho các quy định khác của Luật.

Giống như đất đai, tài nguyên khoáng sản, tài nguyên rừng, tài nguyên nước thuộc sở hữu toàn dân theo quy định của Hiến pháp Việt Nam.

Theo Luật Tài nguyên nước của Việt Nam thì tài nguyên nước về cơ bản thuộc loại sở hữu “công” do Nhà nước quản lý. Tuy nhiên, tuỳ quy mô và mục đích sử dụng, tài nguyên nước vẫn có thể theo hình thức sở hữu “chung”, nghĩa là được quyền dùng mà không phải xin phép. Trên cơ sở quy định tài nguyên nước thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước thống nhất quản lý, các quy định của pháp luật về tài nguyên nước ở những mức độ khác nhau đã hiện thực hoá quyền sở hữu này.

Quy định tại Điều 5 “Bảo vệ, khai thác, sử dụng tài nguyên nước; phòng, chống và khắc phục hậu quả tác hại của nước gây ra”  của Luật Tài nguyên nước là cơ sở hết sức quan trọng để khai thác, sử dụng và bảo vệ tài nguyên nước có hiệu quả, đem lại lợi ích lớn nhất cho nhân dân. Việc thực hiện tốt những nguyên tắc này là cơ sở để bảo đảm hiện thực hoá sở hữu toàn dân về tài nguyên nước. Tài nguyên nước là của dân thì việc khai thác, sử dụng phải đem lại lợi ích cao nhất cho nhân dân theo sự quản lý của Nhà nước và toàn dân có trách nhiệm, nghĩa vụ tham gia quản lý, bảo vệ tài nguyên nước.
 
Người khai thác, sử dụng tài nguyên nước phải có nghĩa vụ tài chính như nộp thuế, phí, lệ phí để tạo ra nguồn thu cho ngân sách nhà nước, đem lại lợi ích cho nhân dân. Tuy nhiên, việc hình thành trong xã hội khái niệm sở hữu về nước còn rất khó khăn. Hầu như đại bộ phận nhân dân vẫn coi nước là “của trời cho”. Do vậy, các quy định pháp luật muốn đi được vào cuộc sống, muốn được quần chúng chấp nhận và thi hành còn cần có thời gian và qua những bước đi thích hợp, trong đó cần nâng cao dần nhận thức của người dân trên cơ sở sử dụng những tập quán dùng nước của dân.

 Nguyên tắc sử dụng tổng hợp - quản lý thống nhất tài nguyên nước

Trong  lịch sử phát triển xã hội của các quốc gia, nước được khai thác, sử dụng riêng rẽ cho từng mục đích: sinh hoạt, sản xuất nông nghiệp (dẫn thuỷ nhập điền), giao thông vận tải thuỷ, chăn nuôi gia súc, sản xuất và khai thác thuỷ sản, cấp nước công nghiệp, đô thị... Thời gian này các quốc gia chỉ xây dựng luật pháp về nước để điều chỉnh từng mặt riêng biệt của khai thác, sử dụng nước.Ví dụ: Luật tưới, Luật giao thông thuỷ, Luật nông giang... Giai đoạn này, tài nguyên nước chỉ được quản lý theo từng mục đích sử dụng riêng biệt; mỗi Bộ quản lý một mặt riêng của khai thác, sử dụng nước. Ví dụ: Bộ Canh nông quản lý việc dẫn thuỷ nhập điền (thuỷ nông), Bộ Giao thông công chính quản lý giao thông thuỷ và thả bè, Bộ Kỹ nghệ quản lý nước dưới đất và cấp nước đô thị v.v...       
                                                                                                                                                      
Việc sử dụng từng mặt lợi của tài nguyên nước theo từng mục đích riêng biệt kéo theo việc quản lý riêng biệt tài nguyên nước xuất phát từ thực tế là trong thời kỳ ấy nguồn nước còn dồi dào, phong phú so với nhu cầu dùng nước. Do đó, tuy tài nguyên nước được quản lý riêng theo từng Bộ, ngành song vẫn chưa dẫn đến những mâu thuẫn gay gắt và có thể được xem là phương thức quản lý phù hợp với giai đoạn đó.

Ngày nay, khi các nhu cầu khai thác, sử dụng nước cả về lượng và chất ngày một cao trong khi lượng nước là hữu hạn đã đặt ra cho các quốc gia phải sử dụng tổng hợp nguồn nước. Nghĩa là trên cùng một nguồn nước (sông, hồ chứa nước...) được sử dụng đồng thời cho cả cấp nước sinh hoạt, phát điện, tưới, nuôi cá, giao thông thuỷ, giải trí, du lịch... Nhu cầu nguồn nước được sử dụng tổng hợp dẫn đến hình thức quản lý tất yếu là quản lý thống nhất. Quản lý thống nhất để khai thác được nhiều nhất tiềm năng đa dạng của nguồn nước, hạn chế tới mức thấp nhất những chồng chéo, mâu thuẫn trong quản lý, phân tán riêng rẽ về tài nguyên nước.

Luật Tài nguyên nước của Việt Nam ra đời trong bối cảnh mà các nguồn nước cần phải được sử dụng tổng hợp và bộ máy quản lý nhà nước về tài nguyên nước phải tập trung thống nhất. Hiện nay, quan điểm quản lý tổng hợp tài nguyên nước đang được nước ta triển khai, bước đầu là việc thành lập Bộ Tài nguyên và Môi trường. Quản lý tổng hợp không mâu thuẫn với nguyên tắc sử dụng tổng hợp – bộ máy quản lý thống nhất mà ngược lại nguyên tắc này là tiền đề để có thể tiến hành quản lý tổng hợp. 

Để phối hợp trong quản lý tài nguyên nước, Hội đồng quốc gia về tài nguyên nước đã được Thủ tướng Chính phủ thành lập do Phó Thủ tướng làm Chủ tịch, có chức năng tư vấn cho Chính phủ trong những quyết định về tài nguyên nước. Bộ Tài nguyên và Môi trường là cơ quan thường trực Hội đồng. Thành viên Hội đồng bao gồm đại diện của các Bộ, ngành có liên quan như: Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Bộ Thuỷ sản, Bộ Khoa học và Công nghệ, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính, Bộ Quốc phòng, Bộ Xây dựng, Bộ Giao thông vận tải, Bộ Công nghiệp, Bộ Y tế.

Nghị định hướng dẫn thi hành Luật Tài nguyên nước
 
Để hướng dẫn thực thi luật tài nguyên nước, ngày 30 tháng 12 năm 1999 Chính phủ ban hành Nghị định số 179/1999/NĐ-CP quy định cụ thể việc thi hành Luật Tài nguyên nước trong công tác quản lý, bảo vệ, khai thác, sử dụng tài nguyên nước; cấp giấy phép về tài nguyên nước và phòng, chống, khắc phục hậu quả tác hại do nước gây ra; quy định đối với các hoạt động gây ô nhiễm nước biển; quy định quy hoạch xây dựng công trình trên biển như các công trình giao thông, thủy lợi, thủy sản và các công trình khác; các công trình liên quan đến quai đê lấn biển, thoát lũ; phòng chống xâm nhập mặn, nước biển dâng, tràn, làm muối, nuôi trồng thủy, hải sản và các hoạt động khác có liên quan. Nội dung quy hoạch lưu vực sông cũng được quy định cụ thể hơn trong Nghị định, trong đó nhấn mạnh việc bảo đảm yêu cầu sử dụng tổng hợp nguồn nước và các quy hoạch lưu vực sông nhánh, quy hoạch hệ thống công trình thủy lợi và các quy hoạch chuyên ngành cần căn cứ vào quy hoạch lưu vực sông.

Cấu trúc Nghị định gồm 5 chương, có những nội dung chính như sau:

Chương I: Những quy định chung, gồm 2 điều, xác định phạm vi điều chỉnh và đối tượng áp dụng đồng thời xác lập rõ hơn những yêu cầu và vai trò của quy hoạch lưu vực sông nhằm thực hiện khoản 1 điều 5 của Luật Tài nguyên nước “Việc bảo vệ, khai thác, sử dụng tài nguyên nước, phòng, chống và khắc phục hậu quả tác hại do nước gây ra phải tuân theo quy hoạch lưu vực sông đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt; bảo đảm tính hệ thống của lưu vực sông, không chia cắt theo địa giới hành chính.”

Chương II: Bảo vệ tài nguyên nước, gồm 4 điều. Về việc phòng, chống suy thoái, cạn kiệt nguồn nước, Nghị định đã quy định các công việc cụ thể mà Bộ có chức năng quản lý nhà nước về tài nguyên nước chủ trì, phối hợp với các Bộ, ngành có liên quan và uỷ ban nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (sau đây gọi tắt là UBND cấp tỉnh). Các công việc đó bao gồm: tổ chức điều tra, đánh giá các nguồn nước bị suy thoái, cạn kiệt; lập kế hoạch khôi phục các nguồn nước bị suy thoái, cạn kiệt; kiểm tra, giám sát việc khai thác, sử dụng nước dưới đất cũng như đề xuất biện pháp xử lý kịp thời để bảo vệ nguồn nước dưới đất; kiểm tra, giám sát các điểm xả nước thải vào nguồn nước và quy định việc áp dụng các biện pháp xử lý nước thải theo quy định của pháp luật. Bộ Tài nguyên và Môi trường phối hợp với Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính và các Bộ, ngành có liên quan lập kế hoạch sử dụng kinh phí hàng năm để thực hiện những công việc trên. Về kế hoạch phòng, chống ô nhiễm nguồn nước, Nghị định quy định cần tiến hành việc xây dựng mạng lưới trạm khảo sát, đánh giá chất lượng tài nguyên nước, thu thập số liệu, lập ngân hàng dữ liệu và phải lập kế hoạch ngăn ngừa và tiến hành xử lý ô nhiễm nguồn nước. Về cấp phép xả nước thải vào nguồn nước, Nghị định đã xác định đối tượng cấp phép và điều kiện cấp phép.

Chương III: Khai thác, sử dụng tài nguyên nước, gồm 6 điều, quy định việc điều hòa, phân phối tài nguyên nước; về nghĩa vụ tài chính của các tổ chức, cá nhân; việc cấp phép và về việc khai thác, sử dụng tài nguyên nước. Về việc điều hoà, phân phối tài nguyên nước, điều 20 của Luật Tài nguyên nước đã quy định phải căn cứ vào quy hoạch lưu vực sông và tiềm năng thực tế của nguồn nước, đảm bảo nguyên tắc công bằng, hợp lý và ưu tiên về số lượng, chất lượng cho nước sinh hoạt. Nghị định quy định rõ cơ quan quản lý nhà nước về tài nguyên nước phải thông báo khả năng của nguồn nước cho các ngành, các địa phương lập kế hoạch bố trí dân sinh, kinh tế – xã hội phù hợp với tiềm năng nguồn nước. Khi nguồn nước không đáp ứng nhu cầu dùng nước, thì các ngành, các địa phương phải điều chỉnh kế hoạch, bố trí dân sinh, kinh tế – xã hội phù hợp với khả năng thực tế của nguồn nước. Mức ưu tiên trong trường hợp hạn hán, gây thiếu nước nghiêm trọng lần lượt là: Bảo đảm chủ động nước cho sinh hoạt với định mức tối thiểu; Nhu cầu nước cho chăn nuôi gia súc, gia cầm và nuôi, trồng thuỷ, hải sản; Bảo đảm nước cho các cơ sở công nghiệp và cơ sở nghiên cứu khoa học quan trọng; Bảo đảm nước phục vụ cho chương trình an ninh lương thực và cây trồng có giá trị kinh tế cao; Các mục đích khai thác sử dụng nước khác. Về nghĩa vụ tài chính của tổ chức, cá nhân khai thác, sử dụng tài nguyên nước, Nghị định quy định tất cả các tổ chức, cá nhân khai thác, sử dụng nước (trừ trường hợp không phải xin phép quy định tại khoản 2 điều 4 Luật Tài nguyên nước) đều phải đóng thuế tài nguyên theo quy định của pháp luật; phải trả phí sử dụng nước; phải bồi thường nếu gây ra thiệt hại; phải trả lệ phí cấp phép khai thác, sử dụng. Khoản thu từ phí sử dụng nước và lệ phí cấp phép khai thác, sử dụng tài nguyên nước được sử dụng cho việc quản lý tài nguyên nước. Về việc cấp phép khai thác, sử dụng tài nguyên nước, Nghị định quy định đối tượng cấp giấy phép như điều 24 của Luật Tài nguyên nước. Các quy định liên quan đến việc cấp phép được nói rõ ở phần 5.

Chương IV: Quản lý nhà nước về tài nguyên nước, gồm 6 điều, làm rõ nội dung quản lý nhà nước về tài nguyên nước đồng thời phân công việc thực hiện các nội dung này cho các cơ quan, bộ, ngành, địa phương. Điều 13 của Nghị định quy định chức năng của Bộ chịu trách nhiệm quản lý nhà nước về tài nguyên nước. Trong tình hình hiện nay, các chức năng này bao gồm:

-Chủ trì, phối hợp với các Bộ, ngành có liên quan, UBND cấp tỉnh xây dựng và chỉ đạo thực hiện chiến lược, quy hoạch, kế hoạch, chính sách về bảo vệ, khai thác, sử dụng, phát triển tài nguyên nước; lập danh mục các lưu vực sông trình Thủ tướng Chính phủ quyết định;

-Xây dựng và trình Chính phủ ban hành hoặc ban hành theo thẩm quyền các văn bản pháp quy, quy trình, quy phạm, tiêu chuẩn, định mức về bảo vệ, khai thác, sử dụng tài nguyên nước;

-Tổng hợp, quản lý kết quả điều tra cơ bản tài nguyên nước trong phạm vi cả nước; xây dựng ngân hàng dữ liệu về tài nguyên nước và thực hiện công tác kiểm kê, đánh giá tài nguyên nước thuộc chức năng, nhiệm vụ quản lý của Bộ;

-Cấp, thu hồi, gia hạn giấy phép về tài nguyên nước hoặc uỷ quyền cho UBND cấp tỉnh làm công tác này;
-Tổ chức công tác thanh tra chuyên ngành về tài nguyên nước;

-Tổng hợp và đề xuất trình Chính phủ xử lý các vấn đề trong quan hệ quốc tế về lĩnh vực tài nguyên nước;

-Đề xuất, trình Chính phủ về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và hệ thống tổ chức cơ quan quản lý nhà nước về tài nguyên nước; tuyên truyền, phổ biến pháp luật về tài nguyên nước;

Chương này còn quy định cụ thể về chức năng, nhiệm vụ của Hội đồng quốc gia về tài nguyên nước với nhiệm vụ tư vấn giúp Chính phủ về các mặt: (a) Chiến lược, chính sách tài nguyên nước quốc gia; (b) Xét duyệt quy hoạch các lưu vực sông lớn; (c) Chuyển nước giữa các lưu vực sông lớn; (d) Các dự án về bảo vệ, khai thác, sử dụng tài nguyên nước do Chính phủ quyết định; phòng, chống, khắc phục hậu quả lũ lụt và các tác hại khác do nước gây ra; (đ) Quản lý, bảo vệ, khai thác, sử dụng các nguồn nước quốc tế và giải quyết các tranh chấp phát sinh; (e) Giải quyết tranh chấp về tài nguyên nước. Về cơ quan quản lý quy hoạch lưu vực sông, Nghị định quy định lập, ban hành quy chế về tổ chức và hoạt động của cơ quan quản lý quy hoạch lưu vực sông Hồng – Thái Bình và sông Cửu Long của Bộ trưởng Bộ chịu trách nhiệm quản lý nhà nước về tài nguyên nước trên cơ sở danh mục các lưu vực sông đã được phê duyệt; Chủ tịch UBND cấp tỉnh quản lý quy hoạch lưu vực sông đối với các sông thuộc phạm vi địa phương. Điều cuối cùng của chương này quy định hệ thống tổ chức thanh tra chuyên ngành về tài nguyên nước tại Trung ương và địa phương.